คณะรัฐมนตรี

      คณะรัฐมนตรีเป็นคณะบุคคลจึงประกอบด้วยบุคคลผู้มีตำแหน่งต่าง ๆ กันหลายคน ได้แก่ นายกรัฐมนตรีซึ่งถือว่าเป็นหัวหน้าของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจเรียกประชุมกำหนดเรื่องที่จะประชุมเป็นประธานในที่ประชุมและขอมติจากที่ประชุมตลอดจนบังคับบัญชาหรือสั่งการในบางเรื่องได้ นอกจากนั้นยังประกอบด้วยรัฐมนตรีอื่น ๆ ซึ่งจะมีจำนวนเท่าใดสุดแต่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่นจะกำหนด  ในบางประเทศมิได้มีกฎหมายกำหนดแต่เป็นไปตามประเพณีการปกครอง  ในประเทศไทยรัฐธรรมนูญในอดีตเคยกำหนดให้มีจำนวนต่าง ๆ กัน ปัจจุบันกำหนดให้คณะรัฐมนตรีประกอบด้วยนายกรัฐมนตรี ๑ คน และรัฐมนตรีอื่นอีกไม่เกิน ๓๕ คน เท่ากับว่าคณะรัฐมนตรีของไทยมีจำนวนไม่เกิน ๓๖ คนนั่นเอง รัฐมนตรีอื่นดังกล่าวอาจกำหนดตำแหน่งให้เป็นรองนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวง รัฐมนตรีว่าการทบวง รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวง และรัฐมนตรีช่วยว่าการทบวง ซึ่งจะมีจำนวนมากน้อยเท่าใดก็ได้แต่จำนวนรวมกันต้องไม่เกิน ๓๕ คน เช่น ถ้าแต่งตั้งรองนายกรัฐมนตรี ๑๐ คน ก็เท่ากับว่าเหลือจำนวนรัฐมนตรีว่าการกระทรวง รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวง และอื่น ๆ อีกเพียง ๒๕ คน อย่างไรก็ตามในกรณีที่แต่งตั้งบุคคลเดียวให้ดำรงตำแหน่งหลายตำแหน่ง เช่น เป็นทั้งรองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยถือว่ามีจำนวนคนเดียว 
      นายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีต่าง ๆ นั้น กฎหมายถือว่าเป็นข้าราชการประเภทหนึ่งแต่โดยที่การเข้าดำรงตำแหน่งและการพ้นจากตำแหน่งอาศัยเหตุทางการเมืองมิใช่เข้ามาโดยการสอบคัดเลือกหรือการแต่งตั้งตามปกติและมิได้พ้นไปโดยการเกษียณอายุ จึงเรียกว่า "ข้าราชการการเมือง" ซึ่งต่างจากข้าราชการทั่วไปที่เรียกว่า ข้าราชการประจำ ข้าราชการการเมืองเหล่านี้มีเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง และถ้าดำรงตำแหน่งนานระยะหนึ่ง เมื่อพ้นจากตำแหน่งไปก็จะได้รับเงินบำเหน็จเป็นก้อนหรือเงินบำนาญเป็นรายเดือนอีกด้วย 

      คำว่า "คณะรัฐมนตรี" เป็นคำที่ใช้ในกฎหมายมุ่งหมายถึงเฉพาะข้าราชการการเมืองผู้มีตำแหน่งรัฐมนตรีดังกล่าว ตรงกับที่ใช้ในภาษาอังกฤษว่า "Council of Ministers" หรือ "Cabinet" ยังมีอีกคำหนึ่งที่ใช้ควบคู่กัน คือ คำว่า "รัฐบาล" หรือ "Government"  ในบางครั้งคณะรัฐมนตรีและรัฐบาลมีความหมายอย่างเดียวกัน คือ คณะบุคคลฝ่ายการเมืองผู้มีอำนาจหน้าที่กำหนดนโยบายและบริหารประเทศ  แต่บางครั้งคำว่ารัฐบาลอาจมีความหมายกว้างกว่านั้นเพราะอาจรวมไปถึงข้าราชการประจำและเจ้าหน้าที่ทั้งหลายของฝ่ายบริหารที่ไม่ใช่ฝ่ายการเมืองอีกด้วย เช่น ตำรวจ ทหาร อัยการ เจ้าหน้าที่สรรพากร ข้าราชการครู อาจารย์มหาวิทยาลัยของรัฐ เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง เป็นต้น ทั้งนี้ก็เพื่อแยกให้เห็นว่าเป็นคนละฝ่ายกับภาคเอกชนและคนละฝ่ายกับสมาชิกรัฐสภา แต่คำว่าคณะรัฐมนตรีมีความหมายเฉพาะรัฐมนตรีเท่านั้นไม่รวมถึงเจ้าหน้าที่ของรัฐประเภทอื่นคณะรัฐมนตรีจึงมีความหมายต่างไปจากรัฐบาล  อย่างไรก็ตามคำกล่าวที่ว่านายกรัฐมนตรีเป็นทั้งหัวหน้ารัฐบาลและหัวหน้าของคณะรัฐมนตรีเป็นสิ่งที่ถูกต้องเพราะนายกรัฐมนตรีย่อมเป็นทั้งผู้นำของบรรดารัฐมนตรีอันเป็นฝ่ายการเมืองและบรรดาข้าราชการทั้งหลายอันเป็นฝ่ายประจำ

ความเป็นมาของคณะรัฐมนตรี

      คณะรัฐมนตรีมีที่มาจากระบบที่ปรึกษาพระมหากษัตริย์อังกฤษในสมัยโบราณซึ่งเรียกว่า คณะองคมนตรี (Privy Council) พระมหากษัตริย์อังกฤษทรงแต่งตั้งที่ปรึกษาเหล่านี้ตามพระราชอัธยาศัย เพื่อช่วยวางนโยบายในการปกครองประเทศ  แต่เนื่องจากคณะองคมนตรีหรือที่ปรึกษามักมาจากขุนนางตระกูลสำคัญที่มีอำนาจในแผ่นดินบางครั้งก็มีการแก่งแย่งแข่งขันกันเองในหมู่ที่ปรึกษาหรือบางครั้งก็ขัดแย้งกับพระมหากษัตริย์  คณะองคมนตรีและพระมหากษัตริย์จึงมักมีเรื่องบาดหมางกันอยู่เสมอจนกระทั่งพระมหากษัตริย์บางพระองค์ไม่ทรงปรึกษาหารือกับคณะองคมนตรี

      ครั้นถึงคริสต์ศตวรรษที่ ๑๘ ความขัดแย้งมีมากขึ้นจนพระมหากษัตริย์บางพระองค์ทรงหันไปปรึกษากับองคมนตรีที่ไว้วางพระทัยเพียงบางคนครั้นสมเด็จพระราชินีนาถแอนน์ (Queen Anne) สวรรคตใน ค.ศ. ๑๗๑๔ เจ้าชายจอร์จ ซึ่งเป็นเจ้าเยอรมันราชวงศ์แฮโนเวอร์ได้เสด็จมาปกครองอังกฤษตามคำกราบทูลเชิญของคณะขุนนางเพราะอังกฤษขาดสมาชิกพระราชวงศ์สายตรงที่จะ    ครองราชย์ได้ในขณะที่พระราชวงศ์อื่นก็มีผู้ตั้งข้อรังเกียจต่าง ๆ ไปหมด เจ้าชายจอร์จเป็นเชื้อสายพระญาติที่พอจะครองราชสมบัติอังกฤษได้จึงอภิเษกขึ้นเป็นพระเจ้าจอร์จที่ ๑ (King George I) แห่งอังกฤษ  แต่พระองค์ไม่ทรงเอาพระทัยใส่ในกิจการบ้านเมืองของอังกฤษอีกทั้งไม่ทรงสันทัดภาษาอังกฤษด้วยเป็นเหตุให้พระองค์ไม่สามารถบริหารราชการแผ่นดินได้อย่างราบรื่นทำให้บทบาทของคณะองคมนตรีลดลงไปด้วย  ทั้งนี้เพราะนอกจากจะเคยขุ่นข้องหมองใจกับกษัตริย์พระองค์ก่อน ๆ อยู่แล้ว ก็ยังจะมีกษัตริย์เชื้อสายเยอรมันที่ตรัสภาษาอังกฤษไม่ได้และไม่สนพระทัยที่จะปกครองบ้านเมืองมาเป็นประมุขอีกด้วยในระยะนี้เองที่คณะเสนาบดีหรือคณะรัฐมนตรีซึ่งแต่เดิมเคยบริหารประเทศภายใต้อำนาจของพระมหากษัตริย์และคณะองคมนตรีกลับกลายเป็นผู้ถือครองอำนาจในการบริหารราชการแผ่นดินแทน  โดยในระยะแรก ๆ พระเจ้าจอร์จที่ ๑ ก็เสด็จออกประชุมว่าราชการร่วมกับคณะเสนาบดีด้วยแต่เนื่องจากตรัสภาษาอังกฤษไม่ได้จึงเป็นโอกาสให้ เซอร์รอเบิร์ต วอลโพล (Sir Robert Walpole) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังซึ่งมีความสามารถช่วยให้อังกฤษผ่านพ้นวิกฤติทางการเงินได้และพอจะกราบบังคมทูลเป็นภาษาเยอรมันผสมภาษาละตินได้บ้างเป็นผู้ที่มีบทบาทสำคัญอย่างมากจนได้รับการแต่งตั้งให้เป็นหัวหน้าคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีหมายเลข ๑ (Prime Minister) ของอังกฤษซึ่งอีกหลายปีต่อมาตำแหน่งนี้เรียกว่า "นายกรัฐมนตรี" และเป็นที่รู้จักในระบบการเมืองของประเทศต่าง ๆ เกือบทั่วโลก

 
      หลังจากสมัยของวอลโพลแล้วระบบนี้ได้พัฒนาต่อไปอีกมาก  จนกระทั่งสภาผู้แทนราษฎรของอังกฤษเห็นว่าตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเป็นตำแหน่งสำคัญที่จะให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งตาม พระราชอัธยาศัยไม่ได้อีกแล้ว หากแต่ต้องได้รับความยินยอมจากสภาผู้แทนราษฎรเสียก่อนผู้ที่จะได้รับความยินยอมได้ต้องเป็นผู้ที่มีชื่อเสียงและมีความสัมพันธ์กับสภาไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง เช่น เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือเป็นหัวหน้าพรรคที่มีเสียงมากที่สุดในสภาผู้แทนราษฎรหรือมิฉะนั้นก็ได้รับคะแนนเสียงสูงสุดจากการลงมติของสภาผู้แทนราษฎร เป็นต้น 
      ในประเทศไทยคณะรัฐมนตรีมีที่มาจากคณะเสนาบดีในอดีตสมัยสุโขทัยยังไม่ปรากฏว่ามีคณะบุคคลช่วยในการปกครองหรือไม่  ปรากฏแต่หลักฐานในศิลาจารึกหลักที่ ๑ ว่า มีการปกครองแบบพ่อปกครอง ลูก และให้ราษฎรช่วยกัน "ถือบ้านถือเมือง"  ครั้นถึงสมัยอยุธยาจึงเริ่มมีการตั้งตำแหน่งจตุสดมภ์ ๔ ตำแหน่ง คือ เวียง วัง คลัง นา มีเสนาบดีเป็นหัวหน้ารับผิดชอบแต่ละฝ่ายและมีสมุหนายกและสมุหพระกลาโหมเป็นหัวหน้าเสนาบดีสูงขึ้นไปอีกชั้นหนึ่ง  แต่บทบาทเน้นหนักไปในทางการเป็นแม่ทัพใหญ่และรับผิดชอบดูแลหัวเมืองฝ่ายเหนือและฝ่ายใต้เป็นสำคัญ  จนกระทั่งถึงสมัยรัตนโกสินทร์พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงปรับปรุงและจัดระเบียบการปกครองบ้านเมืองใหม่โดยทรงจัดตั้งกระทรวงต่าง ๆ ขึ้น มีเสนาบดีเป็นหัวหน้ากระทรวง มีปลัดทูลฉลองเป็นผู้กลั่นกรองเรื่องและช่วยราชการภายในกระทรวง มีการประชุมเสนาบดีในทำนองการประชุมคณะรัฐมนตรี แต่ไม่มีหัวหน้าคณะเสนาบดีในทำนองนายกรัฐมนตรีเพราะในการประชุมคณะเสนาบดี พระมหากษัตริย์ประทับเป็นประธานเองหรือมิฉะนั้นก็ให้ที่ประชุมเลือกประธานเป็นครั้งคราว  การบริหารราชการแผ่นดินโดยระบบคณะเสนาบดีได้ดำเนินมาจนถึงรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวซึ่งมีการจัดตั้งคณะองคมนตรีสภาทำหน้าที่ให้คำปรึกษาในการปกครองและการออกกฎหมายทำนองเดียวกับรัฐสภาและมีการจัดตั้งเสนาบดีสภาเป็นที่ประชุมปรึกษาของเสนาบดีทั้งหลาย การบริหารราชการแผ่นดินในอดีตก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองจึงเป็นเรื่องของพระมหากษัตริย์โดยตรง การแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่งก็ดี การกำหนดนโยบายในการบริหารก็ดี การควบคุมการบริหารก็ดี เป็นเรื่องตามพระราชอัธยาศัย 
      เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองในวันที่ ๒๔ มิถุนายน พ.ศ. ๒๔๗๕ แล้วพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามฉบับชั่วคราว พุทธศักราช ๒๔๗๕ อันเป็นรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวฉบับแรกได้กำหนดให้มีคณะบุคคลขึ้นคณะหนึ่ง มีจำนวน ๑๕ คน ทำหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินเรียกว่า "คณะกรรมการราษฎร" ผู้เป็นหัวหน้าเรียกว่า "ประธานกรรมการราษฎร" ผู้ทำหน้าที่นี้คนแรก คือ พระยามโนปกรณ์นิติธาดา (ก้อน หุตะสิงห์) ต่อมาเมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญถาวรฉบับแรก คือ ฉบับวันที่ ๑๐ ธันวาคม พ.ศ. ๒๔๗๕ แล้ว ตำแหน่งเหล่านี้เรียกใหม่ว่า "คณะรัฐมนตรี" "รัฐมนตรี" และ "นายกรัฐมนตรี" จนถึงบัดนี้